Akcija za socijalnu pravdu (ASP) uputila je Skupštini preporuke za unapređenje pravnog okvira za lokalne samouprave, jer je utvrdila da su u određenim opštinama, koje ne bi mogle opstati bez novca iz Egalizacionog fonda i državnog budžeta, i dalje prisutna prekomjerna zapošljavanja i visoka politizacija uprave.

Pravna savjetnica pri ASP Ines Mrdović rekla je za “Vijesti” da se sistem lokalne uprave mora hitno reformisati, jer je fiskalna održivost opština pred pucanjem.

”Finansijskoj neodrživosti su u dobroj mjeri doprinijela prekomjerna zapošljavanja, jer je opšte poznato da su zapošljavanjem partije dobijale glasače, a to je sa druge strane, vodilo povećanju izdataka za plate, a manjim izdvajanjima za lokalni razvoj”, kazala je Mrdović.

Smatra da je izostala kontrola i takva situacija se mora promijeniti, jer će mnoge opštine u suprotnom biti pred bankrotom.

”Trpe, naravno, stanovnici tih opština, odnosno njihove potrebe”, rekla je Mrdović.

ASP je preporuke parlamentu uputila na osnovu Analize pravnog okvira i pojedinačnih primjera targetiranih lokalnih samouprava o obimu zapošljavanja i budžetskim izdacima za zarade, kao i njihovoj fiskalnoj zavisnosti od Egalizacionog fonda i transfera iz budžeta.

U Analizi je ocijenjeno da politizacija javne uprave i na centralnom i lokalnom nivou, godinama predstavlja veliki problem u Crnoj Gori, koji je kulminirao ne samo upitnim profesionalizmom službenika, već i prekomjernim zapošljavanjima.

”Time je direktno ugrožena finansijska održivost, naročito manje razvijenih lokalnih samouprava, čiji opstanak zavisi uglavnom od novca kojeg dobijaju iz Egalizacionog fonda, što je zakonski mehanizam za finansijsko razvojno ujednačavanje opština. Prekomjerna zapošljavanja posljedica su nastojanja političkih struktura da kroz obezbjeđenje zapošljavanja ostvare direktnu političku korist na izborima, odnosno dajući posao u upravi, očekuju podršku na izborima”, navodi se.

Analiza targetira pitanje zapošljavanja i budžetske potrošnje za zarade u pet lokalnih samouprava – Glavnom gradu Podgorica, kao centru zemlje, Danilovgradu, gdje je sjedište autora izvještaja, Ulcinju, kao najjužnijoj crnogorskoj opštini, Pljevljima, kao najsjevernijoj crnogorskoj opštini, i Petnjici, kao jednoj od najmlađih lokalnih samouprava u zemlji.

U Petnjici su lokalni izbori zakazani za 5. decembar, dok bi u Podgorici trebalo da budu održani naredne godine.

Pljevlja, Ulcinj, Danilovgrad i Petnjica su korisnici novca iz Egalizacionog fonda, a takođe iz budžeta države dobijaju dodatne prihode, koji se uglavnom koriste za kapitalne investicije.

Egalizacioni fond, kao jedan od izvora finansiranja opština, ustanovljen je Zakonom o finansiranju lokalne samouprave i koristi se kao instrument za ujednačavanje finansijski slabijih opština.

Izvještaj ASP pokazuje da u ukupnim prihodima Pljevalja, Ulcinja, Danilovgrada i Petnjice od 2017. do 2020. godine, prihodi iz Egalizacionog fonda i transfera iz budžeta države, čine od 19 odsto do 62 odsto.

”Fiskalna održivost ovih opština bi bila dovedena u pitanje bez tih sredstava i upravo tolika finansijska zavisnost treba da utiče na nosioce lokalnih vlasti da budu racionalni u potrošnji novca, pogotovu da nepotrebno ne povećavaju broj zaposlenih, ali to nije slučaj”, upozorili su iz ASP.

Propisati kriterijume za osnivanje lokalnih uprava

Stoga ASP preporučuje da se u Zakonu o lokalnoj samoupravi propišu jasni kriterijumi i standardi za osnivanje lokalnih samouprava, pri čemu kao obavezne treba definisati ne samo teritorijalnu površinu nekog područja, broj naselja ili stanovnika, već naročito fiskalnu održivost.

”U onim opštinama, koje su korisnice sredstava Egalizacionog fonda i visoko su zadužene, potrebno je razmotriti mogućnost zakonskog propisivanja najvišeg limita u procentima, kojeg te lokalne samouprave mogu godišnje da izdvoje za zarade i ostala lična primanja u odnosu na ukupne tekuće budžetske izdatke”, preporuka je ASP.

Potrebno je, kako se navodi, zakonski propisati kao sankciju da nadležni Vladin resor ima pravo obustave novca iz Egalizacionog fonda i transfera iz budžeta države, a prema onim lokalnim samoupravama, koje su u reprogramu poreskih obaveza, a koje krše reprogram, prekomjerno zapošljavaju ili prekomjerno izdvajaju za zarade i ostala lična primanja.

ASP preporučuje i da se zakonom propiše obaveza da izvještaji o reviziji završnih računa budžeta lokalnih samouprava obuhvate i finansijske izvještaje preduzeća i javnih ustanova, čiji su osnivači lokalne samouprave i za njihovu djelatnost izdvajaju sredstva iz budžeta, jer će se jedino na taj način dobiti kompletna slika stanja finansija u određenoj lokalnoj samoupravi.

Potrebno je, kako se dodaje, izmijeniti Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji kako bi se na godiš­njem nivou utvrdila obaveznost kontrole izvještaja završnih računa budžeta za veći broj lokalnih samouprava, nego što je to sada slučaj.

U ASP smatraju da je potrebno propisati obavezu prethodne i neposredne naknadne kontrole pripreme godišnjih budžeta za opštine u reprogramu poreskih obaveza.

”Potrebno je zakonskim ili podzakonskim aktima jasno propisati kriterijume, standarde ili mjerila u vezi stvarnih potreba organa lokalne uprave i lokalnih javnih službi za zaposlenima, a pri čemu će se broj stanovnika na teritoriji određene lokalne samouprave uzeti kao objektivna okolnost”, preporuka je ASP.

Ugovor o djelu ne može za redovne poslove

Preporučuje se i da se zabrani zapošljavanje po ugovoru o djelu za redovne i sistematizovane poslove i taksativno navesti situacije kada je dozvoljeno zaključenje ugovora o privremenim i povremenim poslovima u organima lokalne uprave i lokalnim javnim službama, kao i na centralnom nivou, a što se može vezati samo za izuzetne situacije, poput pojačanog rada tokom sezone i slično.

”Zakonski je potrebno takstativno navesti one situacije (na nivou izuzetaka) kada je dozvoljeno da lokalna javna preduzeća mogu angažovati zaposlene po osnovu agencija za zapošljavanje, a kako bi se u praksi izbjegla zloupotreba ovog instituta za redovne i sistematizovane poslove u lokalnim javnim službama”, navodi se u preporukama ASP.

U cilju povećanja transparentnosti potrošnje na lokalnom nivou, preporučuju da zakonska obaveza bude da svi rashodi iz budžeta budu proaktivno objavljivani na mjesečnom nivou na sajtovima lokalnih samouprava, kao i kompletne izvještaje revizora o završnim računima budžeta lokalnih samouprava.

U ASP smatraju da je potrebno zakonski propisati kontinuiranu objavu podataka o broju zaposlenih u svim organima lokalne uprave i lokalnih javnih službi, na tromjesečnom nivou i formirati jedinstvenu bazu podataka za angažovanje o privremenim i povremenim poslovima i na lokalnim nivoima, i na centralnom nivou, koja će biti javno dostupna.

”Potrebno je zakonski jasnije propisati nadležnosti budžetske inspekcije, a kada je riječ o kontroli pripreme, sprovođenja i realizacije budžeta lokalnih samouprava, naročito onih koje su korisnice Egalizacionog fonda i/ili su visoko zadužene i/ ili su u reprogramu poreskih obaveza”, preporuka je ASP.

Uži kabinet Vlade da ne daje odobrenje za zapošljavanja

Radi stvarne nezavisnosti opština treba isključiti mogućnost da za zapošljavanja na lokalnom nivou odobrenje daje uži kabinet Vlade, kao i da se propiše stroža disciplinska i prekršajna politika za kršenje zakonskih ograničenja u pogledu zapošljavanja i budžetskih izdvajanja za zarade, ali i za kršenje Plana optimizacije javne uprave, kao dokumenta koji proizilazi iz Vladine Strategije reforme javne uprave, predlaže ASP.

”Za one lokalne samouprave, koje su korisnice sredstava Egalizacionog fonda, i naročito ako su u statusu reprograma poreskih obaveza ili visoko kreditno zadužene, potrebno je propisati obavezu da nadležni Vladin organ daje saglasnost na akte o sistematizaciji, a u cilju postizanja veće kontrole nad definisanjem stvarno potrebnog broja zaposlenih”, preporučuje ASP.

Potrebno je, kako dodaju, propisati obavezu da se podaci o broju zaposlenih u lokalnim javnim službama dostavljaju nadležnom Vladinom resoru pri izradi Plana optimizacije javne uprave, jer će se na taj način dobiti cjeloviti podaci o stvarnom ukupnom broju zaposlenih u lokalnim samoupravama.

”Za lokalne i državne službenike, kojima je radni odnos u državnom ili lokalnom sektoru prestao zbog isplate otpremnina, potrebno je digitalno uvezati podatke Uprave prihoda i carina, Ministarstva finansija i ostalih centralnih i lokalnih organa, a sa ciljem da se onemogući da takva lica ponovo ostvare zaposlenje u centralnim ili lokalnim organima, a u onom vremenskom periodu, kada je takvo zaposlenje zakonski nedozvoljeno”, preporuka je ASP.

Biljana Matijašević

Tekst je nastao u okviru projekta “Racionalna lokalna uprava i veća transparentnost i odgovornost u potrošnji na lokalnom nivou”, a podržan je kroz program malih grantova projekta “Osnaživanje civilnog društva Zapadnog Balkana za reformisanu javnu upravu WeBER 2.0”, koji se realizuje uz finansijsku podršku Evropske unije i kofinansiranje Ministarstva javne uprave, digitalnog društva i medija.